山东省人民政府
关于贯彻国发〔2014〕60号文件创新重点领域
投融资机制鼓励社会投资的实施意见
鲁政发〔2015〕12号
各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为贯彻《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），深化投融资体制改革，推动结构调整、加强薄弱环节建设、稳固发展基础，现提出以下实施意见：
一、总体要求
（一）指导思想。
围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，切实转变政府职能，创新投融资机制，通过建立完善公平的市场环境、有效的保障措施、合理的回报机制，引导社会资本进入公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域，进一步激发市场主体活力，增加公共产品有效供给，加强薄弱环节建设，增强投资发展内生动力，促进经济社会协调发展。
（二）基本原则。
1.放开准入，创新机制。进一步打破行业垄断和市场壁垒，凡是法律法规没有禁止的领域，全面向社会资本开放，外商投资按规定享受同等待遇。政府投资坚持有所为有所不为，充分释放市场空间。建立健全政府和社会资本合作机制，扩大社会资本投资途径，实现各类资本平等参与、投资回报科学合理、运营机制公开透明。
2.政府引导，市场驱动。正确处理政府和市场、政府和企业的关系，切实转变职能，坚持市场化运作、多元化投资、专业化建设、规范化经营，统筹协调各方面力量，制定完善公开透明、可预期的政策保障体系，实现利益共享、风险分担，引导社会资本积极参与重点领域项目投资、建设和运营。
3.分类指导，统筹推进。全面总结过去一些年的实践，根据行业特点和经营属性，分类明确参与方式、运营模式和保障机制，细化支持标准，落实配套政策，建立健全投资、补贴与价格协同机制。对增量项目、存量资产分类推进投资建设运营体制改革，做到存量盘活、增量放开。
4.激发活力，强化监管。建立健全资源环境产权交易机制，推动价格市场化改革，创新投融资方式，推进投资主体多元化。落实行业主管部门职责，强化监管，规范经营；完善社会资本退出机制，确保公共利益不受损害。建立政府负债风险和资金管理风险预测、监控机制，有效防范和化解各类风险。
二、重点领域和进入方式
认真总结过去十多年来投融资体制改革的经验，通过深化改革向社会投资进一步敞开大门，鼓励引导社会资本参与生态环保、农业水利、市政基础设施、交通、能源、信息基础设施和社会事业等领域工程项目建设、运营和管理。探索建立完善“使用者付费”和政府购买服务机制，灵活运用政府和社会资本合作（PPP）各种模式，合理确定社会资本进入方式。
——对于在一定期限内经营收入能够完全覆盖投资成本的经营性项目，依法放开建设和经营市场，积极推行投资运营主体招商，推进市场化运作。
——对于在一定期限内经营收入不足以覆盖投资成本的准经营性项目，采取政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，建立健全投资、补贴和价格的协同机制，为投资人获取合理回报创造条件。
——对于基本无经营收入，主要依靠政府付费回收投资成本的非经营性项目，通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等模式推进，或者采取给予一定的开发权、经营权，与经营性较强项目组合等综合开发方式引入投资人组织捆绑实施。具体范围和方式如下：
（一）生态环保领域。推动环境污染治理市场化，按照“谁污染、谁付费”和“第三方治理”的发展方向，在电力、钢铁等重点行业以及开发区（工业园区）污染治理等领域，探索推行环境污染第三方治理，通过委托治理服务、托管运营服务等方式，由排污企业付费购买专业环境服务公司的治污减排服务；健全环境资源产权交易机制，探索推进排污权交易试点，鼓励社会资本参与污染减排和排污权交易；加快碳排放权交易制度试点，鼓励和支持社会投资者参与碳配额交易。探索建立环境污染强制保险和绿色环保基金制度，运用市场化手段解决环境问题。支持社会资本参与集中供热源超排放治理。推进生态建设主体多元化，鼓励社会资本参与生态建设和保护，支持符合条件的农民合作社、专业大户、林业企业等新型经营主体投资生态建设项目。允许社会资本利用荒山植树造林发展林下经济、森林旅游等生态产业。加大政府引导力度，鼓励企业积极参与森林碳汇交易。深化林业管理体制改革，完善森林经营和采伐管理制度，鼓励林权依法规范流转。
（二）农业水利领域。支持农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业、农业用水合作组织等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许财政补助形成的小型农田水利和水土保持工程资产由新型经营主体持有和管护。除按规定实行国有独资或控股的重要江河流域控制性工程、跨重要江河调水水源及干线工程等项目外，其他重大水利工程全面向社会资本开放。盘活现有重大水利工程国有资产，选择一批工程通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本参与，筹得的资金用于新增水利工程建设。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与水利工程建设运营。对公益性强、没有直接收益的水利工程项目，可通过与经营性较强项目组合开发等方式，吸引社会资本参与。通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护，培育和规范水权交易市场，允许通过水权交易满足新增合理用水需求，鼓励社会资本通过参与重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。
（三）市政基础设施领域。以加快市场竞争性配置为重点，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，引入社会资本投资建设城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、地下空间开发、公园配套服务、城市桥梁隧道、城市轨道交通、公共停车设施等市政基础设施项目。对已经建成的市政基础设施项目，可采用委托经营或移交-经营-移交（TOT）方式，转交社会资本运营管理。鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，推进市县、乡镇和村级污水收集处理、垃圾处理项目按行业以打包方式，由政府招标确定共同经营者，实行规模化经营。鼓励社会资本参与市政建设运营事业单位企业化管理改革。积极引导社会力量参与旧城改造和保障性安居工程建设。组织实施好县城深化基础设施投融资体制改革试点，逐步推广试点经验，全面加强县城基础设施建设。
（四）交通领域。吸引社会资本投资铁路、公路、水运发展基金，参与土地综合开发，以开发收益支持项目发展。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。鼓励社会资本以股权投资、特许经营、建设-经营-转让（BOT）等模式，参与公路、内河航道等设施建设运营，以及车站、通道、出口及周边土地的开发建设。积极吸引社会资本以独资、合资、合作等方式，参与水运、机场及配套服务设施建设。加快青兰高速公路东阿至聊城（鲁冀界）段、文登至莱阳高速公路等引进社会资本项目实施；将济青高速铁路等铁路项目建设作为试点，积极引入社会资本。
（五）能源设施领域。以市场化改革为重点，在完善各项条件的前提下，通过业主招标等方式，鼓励社会资本投资抽水蓄能电站。支持社会资本以独资、控股、参股等形式，参与风光电等清洁能源、油气管网、沿海液化天然气（LNG）接收站、地下储气库、城市配气管网和城市储气设施、原油和成品油商业储备库等项目建设；鼓励建设背压式热电联产机组，进入清洁高效煤电项目建设、燃煤电厂节能减排升级改造领域，建设分布式电源并网工程、储能装置和电动汽车充换电设施，以及主干电网和大中城市配电网工程。在确保具备核电控股资质主体承担核安全责任的前提下，引入社会资本参与核电项目投资，鼓励民间资本进入核电设备研制和核电服务领域。探索社会资本投资配电业务的有效途径，逐步向符合条件的市场主体放开配电增量业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。
（六）信息和民用空间基础设施领域。以打破行业垄断和市场壁垒为突破口，鼓励民间资本参与宽带接入网络设施建设和运营，支持民营企业开展宽带接入网业务试点，以参股方式投资宽带接入网络建设，参与卫星导航地面应用系统等国家民用空间基础设施建设。推进民营企业开展移动通信转售业务试点，支持社会资本开展电信增值业务。加强政府采购服务，鼓励民间资本研制、发射和运营商业遥感卫星，提供市场化、专业化服务。支持民间资本参与建设和运营包括公用基础数据平台（中心）、政府管理信息化、民生服务信息化和智慧产业在内的智慧城市综合项目。
（七）教育领域。鼓励社会资本参与发展教育和社会培训事业，兴办各类教育和社会培训机构。鼓励通过政府购买服务或委托管理等方式，由民办学校承担有关教育和培训任务。支持各类办学主体通过合资、合作、股份制等方式举办混合所有制学校。鼓励民办学校教职工以知识、技术、管理、资本等多种方式参与办学并享有相应权利。支持民办学校与多层次资本市场对接，开展以股权等方式融资。
（八）医疗健康养老领域。完善支持社会办医的政策措施，全面放宽社会资本举办医疗机构限制，鼓励社会资本参与公立医院（包括国有企业举办的医院）改制，投向医疗资源相对薄弱或稀缺的地区、领域，举办老年病康复护理院、临终关怀等专业医疗机构。允许境外资本举办合资合作医疗机构。采取政府购买服务、出资新建、公建民营、民办公助、托管、开发小区配建和政府补贴等方式，鼓励社会资本兴办养老服务机构或养老服务组织，兴办或运营社区日间照料、农村幸福院、老年活动中心等养老服务项目。将符合条件的国有单位培训疗养机构转变为医养结合的养老机构。鼓励采取社办公助、组建医疗联合体、信息互联互通和特许经营等方式，加强业务合作和资源共享。
（九）文化旅游体育领域。支持社会资本以投资、参股、项目合作等多种方式积极参与国有文化企事业单位改革，采取合资、合作或独资等方式，投资国家未禁止的文化类行业和各类文化旅游行业。鼓励社会资本参与公共文化服务、文化旅游设施等基础设施和项目的开发建设、运营管理和运营服务。鼓励社会资本投资改造既有文化设施，盘活存量资源；建设各类体育场馆及休闲健身设施，参与既有体育场馆的运营和管理。鼓励社会资本以投资、资助等多种形式参与对外文化交流和贸易，参与各种文化活动及项目。
三、支持政策
（一）破除市场进入壁垒。凡是国家政策没有限制的领域、行业，全部对社会资本放开，由投资主体自主决策，实现投资主体多元化、投资渠道多样化。积极争取国家在我省开展垄断和特许经营领域向民间资本开放试点，研究制定我省民营企业进入特许经营领域具体办法。积极培育专业化投资运营主体，推动有条件的大型设备制造商和建筑工程企业向市政公用事业投资经营集团发展。深化行政审批制度改革，取消所有非法定审批要件，优化流程，创新方式，加快审批审核进度。
（二）建立投资收益合理回报机制。通过授予特许经营权、核定收费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。社会资本投资运营重点领域工程项目，与国有、集体投资享有同等政策待遇，可以依法获取经营收益，可以依法继承、转让、转租、抵押其相关权益；需征收、征用或占用的，应按照国家有关规定给予补偿或赔偿。对于社会资本参与承担公益性任务的项目，政府可采取投入引导资金、提供贷款贴息等方式，对建设投资、维修养护和管护经费等给予适当补助；允许通过与经营性较强项目组合开发等方式，吸引社会资本参与项目建设。公益性部分政府投入形成的资产归政府所有，可按规定不参与生产经营收益分配。
（三）完善价格形成机制。除国家、省规定实行政府定价、政府指导价的项目外，尽快建立完善重点领域资源要素价格市场形成机制；积极探索推进水权、排污权、碳排放权交易试点；深入开展农业水价综合改革试点，进一步完善水利工程水价形成机制，社会资本参与的水利工程非农业供水价格，原则上供用水双方协商确定，并根据供水成本变化及社会承受能力适时调整，推行两部制水利工程水价和丰枯季节水价；加快改进市政基础设施价格形成、调整和补偿机制，实行上下游价格调整联动；理顺能源价格机制；改进社会事业价格管理政策，养老机构、民办学校和民办医疗机构项目实行经营者自主定价，进一步增强重点领域建设吸引社会投资能力。价格调整不到位或由于执行政府定价或指导价无法收回成本、取得合理收益的，各级政府可根据实际情况安排财政性资金对企业运营进行合理补偿。加强价格行为监管，既防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利，又规范政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度。
（四）创新融资方式。探索创新信贷服务，支持开展排污权、集体林权、特许经营权、农村土地承包经营权质（抵）押贷款等担保创新类贷款业务，探索开展工程供水、供热、发电、污水垃圾处理、购买服务协议等预期收益质押贷款。推进农村金融改革，支持各类社会资本参与农村信用社银行化改革与风险化解工作，鼓励设立面向“三农”的融资性担保公司，规范发展农民专业合作社内部信用合作。支持重点领域建设项目开展股权和债权融资，通过企业债券、项目收益债券、短期融资券、中期票据、非公开定向债务融资工具等方式募集资金。引导社保资金、保险资金等在符合国家政策的前提下用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。以创新投融资平台模式为重点，成立民间资本管理机构、民间融资登记服务机构,聚合各类社会资本，建立完善对接重点领域项目的平台及配套机制，吸引社会资本投入更多领域。
（五）加大政府投资支持引导力度。优化政府投资使用方向，对鼓励社会资本参与的生态环保、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域，政府可根据实际给予支持，充分发挥引导带动作用。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目。改进政府资金使用方式，研究制定政府投资支持社会投资项目管理办法，通过投资补助、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与公益性领域项目建设；采取特许经营、购买服务、股权合作等方式，开展政府和社会资本合作；发挥各级政府引导基金激励引导和杠杆放大效应，通过基金注资等方式，吸引带动更多社会资本进入竞争性领域建设。对于民间资本采取私募等方式发起设立投资重点领域建设的投资基金，政府通过认购基金份额、直接注资等方式予以支持。
（六）扩大政府购买服务范围。统筹利用现有公共服务设施，以适当方式为社会组织开展服务创造必要条件，大力支持社会组织积极参与政府购买公共服务活动。各级政府要将政府购买服务所需资金纳入财政预算，逐步加大财政投入力度，不断扩大政府购买社会工作服务范围和规模，带动建立多元化社会工作服务投入机制。新增政府公共服务，严格实行政府购买服务方式。采取灵活支付方式，允许分阶段支付购买服务经费，确保社会组织顺利完成服务项目。
（七）加快推进事业单位转企改制和国企改革。研究制定相关工作方案和配套政策，加快推动经营性事业单位转企改制，向独立核算、自主经营的企业化管理转变。鼓励社会资本参与公立机构改革，通过兼并重组、资产置换等方式进入重点领域，打破所有制、行业界限，为社会资本进入创造条件。事业单位转企改制后从事中介服务的，政府通过购买服务的方式予以支持。鼓励社会资本通过出资入股、收购股权、认购可转债等方式，参与省属国有企业投资项目；鼓励市场兼并重组，支持民营企业通过资产收购、产权受让、参股控股、合资合作等多种方式，全面参与国有企业改制改组。
（八）落实土地平等使用政策。社会资本投资建设重点领域项目，与国有资本享受同等用地政策。对于符合《划拨用地目录》的建设项目，经批准后以划拨方式供地。对于涉及综合开发建设的项目，按规定采取协议出让、租赁、招标、拍卖、挂牌等方式供地。鼓励土地使用权人在符合规划的前提下，利用自有土地建设公共服务设施。鼓励开展铁路土地综合开发试点，加大城市轨道交通站点周边、车辆段上盖土地综合开发政策支持力度。
（九）落实税费优惠政策。认真落实现行促进民间投资发展相关税收优惠政策，对民间资本和国有资本享受的税收优惠政策，做到一视同仁。依法给予教育、医疗、养老机构减免房产税、城镇土地使用税和耕地占用税等税收优惠政策，营造公平竞争的税收环境，促进民间投资健康发展。依法落实和完善对医疗、养老机构和服务组织的行政事业性收费减免政策。社会资本参与重大工程建设，符合规定条件的，依法享受减免企业所得税政策。
四、工作要求
（一）加强组织领导，强化考核监督。按照部门联动、分工明确、协同推进的要求，建立健全协调推进机制，保障社会资本参与重点领域建设工作积极稳妥推进。各相关部门要明确责任分工，加强与国家部委的衔接沟通，对照国家重点政策措施文件分工方案，分别研究制定分领域具体实施细则和配套政策措施。省政府将加强督查考核，对工作落实不到位的，加大问责力度。
（二）开展试点示范，推动体制创新。筛选一批条件相对成熟、盈利模式清晰的示范项目，适时向社会公开推介招商；择优确定一批存量资产，按照市场化配置资源的原则，通过招标拍卖挂牌、产权交易等方式向社会资本让渡。加快推进养老服务、民办教育、社会办医综合改革及轨道交通民资准入试点工作，及时总结经验，逐步向全省推广。
（三）改善投资服务，搭建信息平台。加强产业政策支持和投资信息指导，搭建社会资本参与项目信息发布平台，实行项目信息动态管理和分类指导，做好最新政策规划和项目相关信息定期发布工作，完善发布形式，扩大发布范围，充分引导社会资本公平竞争。
（四）强化监督管理，完善退出机制。加快推进社会信用体系建设，健全纠纷解决和风险防范机制，明确社会资本退出路径，确保项目顺利实施和安全运营，维护社会资本合法权益。行业主管部门加强行业监管，明确准入标准、服务质量和监管细则；实施责任单位要加强内控管理，建立监督机制，防止出现违规现象；严格落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，严格遵守建设程序，加强全过程质量控制。